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德國應急救援隊伍建設模式及借鑒

放大字體  縮小字體 發布日期:2013-02-26    來源:國家行政學院學報
核心提示:在發達國家之中,德國在應急救援隊伍建設方面具有許多特色的做法。在這個8000萬人口的國度,建立起了多達180萬人的、以志愿者為主體的龐大的應急救援隊伍。[1]德國應急救援隊伍如何建設,有哪些特點,如何運作,其經驗對于我國應急救援隊伍探索性地建設階段,具有不少啟示性意義。

在發達國家之中,德國在應急救援隊伍建設方面具有許多特色的做法。在這個8000萬人口的國度,建立起了多達180萬人的、以志愿者為主體的龐大的應急救援隊伍。[1]德國應急救援隊伍如何建設,有哪些特點,如何運作,其經驗對于我國應急救援隊伍探索性地建設階段,具有不少啟示性意義。

一、 德國救援隊伍:構成與特點

德國應急救援隊伍主要由消防、聯邦技術救援署、紅十字會、馬耳他騎士戰地服務中心、工人助人為樂聯盟、生命救助協會、約翰尼特事故救援等綜合救援、技術救援機構、醫療救護和專業救援等組織(見表1)。凌學武在其《德國應急救援中的志愿者體系的特點與啟示》一文中對這些機構的歷史發展、組織職能、人員構成等進行了較為清晰地概述,本文對此不再贅述。

德國的上述救援機構都相互獨立,實際上彼此之間都有相互聯系。這種聯系也反映出了德國應急救援隊伍建設十分獨特的特點,具體可用五個“相結合”來歸納:

一是救援與救護相結合。在德國,消防隊伍和醫療救護隊伍(特別是紅十字會)是應急救援的第一響應者,肩負著所有突發事件的第一時間應急處置工作。所有消防員都需要掌握必備的基礎性醫療救護知識,并在應急救援時對傷者進行第一時間的醫療救護。除此之外,救援和救護相結合還表現為:在德國大部分地區,消防隊和醫療救護機構公用一個場所辦公或共享接警信息,并在接到求救信息時同時出動救援力量。

二是綜合與專業相結合。由于消防隊伍是第一時間救援力量,處置的事件多種多樣,因此要求其必須是一支綜合性的救援隊。而“綜合”的必然結果是,無法做到各種救援技能都很專業,只能是“廣而泛”。所以,對大部分消防隊而言,除了滅火救援技能之外,其掌握的其他技能都只是基礎性的。為了彌補這種不足,就需要借用專業的救援力量進行支持,消防之外的其他組織正是補充性的專業力量,在各自專業領域發揮著重要的支持作用。特別值得指出的是,在這些專業性組織中,聯邦技術救援署(THW)是一支非常強大的力量。THW的所有成員除了掌握和消防隊同樣的基礎救援技能之外,還可根據自身愛好接受其他更為專業的救援培訓。作為一個在全國有668個地方協會的機構,THW建立了13種專業救援隊伍,并根據各地實際需要而分配到地方協會或地區分局和州協會之中。這13種專業隊為:基礎設施、供電、照明、定位、泵水、水險、清障、爆破、后勤和物流、指揮通訊、水凈化、搭橋、油污。各專業隊根據器材配備的不同,又可分為不同的類別。

當發生特殊災害而需要專業力量支援時,這些專業救援隊的作用舉足輕重。

三是專職與兼職相結合。可以想象,德國這么龐大的應急救援隊伍,若完全通過專職人員是不能實現的,必須是大量調動社會力量,利用志愿救援服務。在德國,消防隊伍有三種類型:職業消防隊、志愿消防隊和義務消防隊。其中,職業消防隊員屬于公務員,由政府供養;義務消防隊員則是為了抵消某種義務工作(如兵役)而加入消防隊伍的人員。根據法律,德國只有人口達到8至10萬(具體標準由各州決定)的地區才設立職業消防隊。[2]因此,在全德130萬的消防員中,絕大部分都是志愿者。THW的模式也是如此,在全國8萬名人員中,只有800多人是專職人員,僅占1%。這些專職人員包括THW的救援培訓學校的教師,地區分局、州協會和總部的管理人員。所有THW地方協會層級以下的人員均為志愿者。馬耳他騎士戰地服務中心、工人助人為樂聯盟、生命救助協會、約翰尼特事故救援等組織則更是純粹的志愿者組織。

四是政府與社會相結合。雖然應急救援人員絕大部分都是志愿者,但并不意味著德國政府對于應急救援隊伍建設的投入很薄弱,而是采取一種政府資源與社會力量相結合的方式。具體做法是:政府出錢、社會出人。救援人員大部分都是來自社會的志愿者,他們自身的管理采取的也是一種社會自治方式,如領導人經成員選舉產生。政府則對救援隊伍建設所需的場地、設備及維護、人員培訓等提供財政支持。當然,救援組織也可以法律允許的范圍內接受贈款,較為富裕的地區亦可自行投入建立自己的消防隊或消防站。

五是地方與聯邦相結合。在聯邦制度下,德國的應急管理職能歸屬地方,因此在救援隊伍建設上也主要依靠地方力量。但這并不表示聯邦政府不投入應急救援隊伍建設或不參與地方應急救援。實際上,THW就是一個聯邦機構,由聯邦內政部垂直管理,但其人員則在經地方救援隊伍或地方政府請求時迅速參與當地救援,而隊伍建設經費和救援產生費用均由聯邦政府出資。在一些地區,地方政府也會出資購買一些救援設備交由當地的THW地方協會,以用于當地的應急救援。

二、 德國救援指揮:分權與協調

由于救援組織的多元化、社會化和條塊并蓄,德國應急救援的指揮協調體系相對復雜,但因較為合理的分權而在實際救援中彰顯效率,大體表現為四個方面。

首先,聯邦與地方相分權。在德國,參與應急管理的既有聯邦機構(如聯邦內政部、聯邦警察、THW),也有聯邦州(如州內政部、州警察)和地方機構(如縣政府、消防)。但在這個聯邦制的國家,應急救援的職責在各層級政府之間有著明確的劃分。只有在戰爭時期,聯邦才擔負公民保護的責任。和平時期的災難則由16個聯邦州負責。聯邦重點負責支持與設備提供,聯邦州則負責縣/市的財政支持與協調資源與報告體系。至于應急救援的指揮權,則由縣/市政府的領導者或機構負責。上一級政府只有在縣/市發出請求或事件影響跨區域時,才可以參與到應急救援之中,但這種參與只發揮協調或應急保障的作用,而不取代或削弱縣/市政府對于各自轄區的應急救援指揮權。

 

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